« مقدمه »

امروزه بواسطه تغییر و تحولات عظیمی که طی دهه های اخیر در زندگی بشری روی داده ، گستره و تعداد روستاها ، بخشها و شهرکهای اقماری آنها ( چه از لحاظ مساحت و چه از لحاظ جمعیت ) روند روز افزونی به خود گرفته است . این تغییر و تحوالات و گسترشهای سریع موجب بروز مسائل و مشکلات متعدد و گوناگون اجتماعی ، اقتصادی و فرهنگی گردیده است که آثار مخرب آن زندگی ساکنین چنین مکانهایی را تهدید می کند . به همین دلیل تمامی راه حلهائی که توسط مجامع مختلف علمی و اهل نظر و کارشناسان ارائه شده براین نکته توافق دارند که دستیابی به راه حلها و طرحهای جدید برای گشودن گره های زندگی روستائی و شهری و تلاش برای اجرای چنین ایده ها و طرح هایی جز در پرتو مشارکت عمومی تمامی روستائیان و شهروندان میسر نخواهد بود و در واقع اگر آحاد مردم در تهیه و تدوین و اجرای برنامه های عمرانی مشارکت فعال نداشته باشند ، امید به بهبود وضع عمومی زندگی آنان بیهوده خواهد بود .

با توجه به جنبه های مختلف روستا نشینی و شهر نشینی و ارتباط آنها با حیات روزمره کلیه افراد جامعه ، می توان گفت که دخالت و حضور مستمر مردم و مشارکت فعال و گسترده آنان در تمامی زمینه ها حائز کمال اهمیت است و اصولاً بدون این مشارکت امکان اجرای صحیح و کامل هیچ برنامه ای در این مکانها وجود ندارد . یکی از مهمترین نهادهای اجتماعی برای دستیابی به چنین مشارکت گسترده ای « نهاد شوراها » است که با تشکیل آن عموم مردم مستقیماً در تعیین سرنوشت خویش در عرصه های مختلف اجتماعی ، اقتصادی و فرهنگی دخالت می نمایند و بدین ترتیب با مشکلات مختلف کارهای اجرائی و عمرانی و ... آشنا شده و همت و تلاش خود را صرف رفع آن مشکلات خواهند کرد .

لذا مجموعه حاضر تحت عنوان « نگرشی بر قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران که با همت و تلاش برادر بهرام نظری کارشناس دفتر امور شهری و روستائی استانداری تهیه شده است تا ان شاء الله مورد استفاده اعضای محترم شورا قرار بگیرد . رجاء واثق دارد در راه گشایی و حل مسائل و مشکلات عمومی مبتلا به بخشداریها و شهرداریها و حفظ قانونمندی نظام مثمر ثمر واقع گردد . امید است نظرات و پیشنهادات اصلاحی خود را جهت رفع اشکالات این مجموعه به حوزه معاونت امور عمرانی اعلام فرمائید .

1. تعاریف و اصطلاحات و مفاهیم شهری

شهر :

تا کنون تعریف جامعی برای شهر که دربرگیرنده همه یا بیشتر ویژگیهای آن باشد بیان نشده است یا اگر هم بیان گردیده مورد خرده گیری جامعه شناسان شهری بوده است که جهت جلوگیری از اطاله کلام از ذکر تعاریفی که در فرهنگهای مختلف از شهر یعمل آمده خودداری می گردد . بهر حال می توان شهر را قطعه زمینی دانست که قسمتی از اجتماع بشری را در دامان خود جای می دهد و ماشین عظیمی است که نیروهای گونان آن را به فعالیت واداشته بدان روح داده بنحوی که بعنوان واحدی اجتماعی ، سیاسی ، اقتصادی با کارکرد عمومی غیر کشاورزی ( بازرگانی ، صنعتی یا هر دو ) مطرح و بدلیل نقل و انتقال جمعیت مبادله و تبادل افکار و اندیشه و ایده ها بین مردم شهر و روستائیان تمرکز سیاسی و اقتصادی مملکتی در شهرها زندگی مردم روستاها را بیش از حد تصور تأثیر قرار می دهد ، که این خود بر اهمیت این واحد و طبعاً شهرداری بعنوان مؤسسه ای که اگر نگوئیم تمامی امورات ، بخش مهمی از امورات شهری را عهده دار است می افزاید : شهر یکی از عناصر تقسیمات کشوری است که بموجب ماده 4 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 15 تیر 1362 بدین شرح تعریف شده است .

1ـ1 تعریف شهر :

شهر محلی است با حدود قانونی که در محدوده جغرافیایی بخش واقع شده و از نظر بافت ساختمانی ، اشتغال و سایر عوامل دارای سیمائی با ویژگیهای خاص خود بوده ، بطوریکه اکثریت ساکنان دائمی آن در مشاغل کسب ، تجارت ، صنعت ، کشاورزی ، خدمات و فعالیتهای اداری اشتغال داشته و در زمینه خدمات شهری از خود کفائی نسبی برخوردار و کانون مبادلات اجتماعی ، اقتصادی ، فرهنگی و سیاسی حوزه جذب نفوذ پیرامون خود بوده و حداقل دارای ده هزار نفر جمعیت باشد .

1ـ2 ) محدوده قانونی شهر :

با توجه به مواد 2 ، 5 ، 11 ، 22 قانون نوسانی و ماده 101 قانون شهرداری ها و همچنین تبصره یک ماده 4 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری ، هر شهرداری دارای یک محدوده قانونی می باشد که مجوز کلی عملکرد شهرداری مربوطه را مشخص می نماید و کنترل تعاریف مساعد سازی و عمرانی از قبیل پروانه ساختمانی ، تفکیک اراضی و غیره و همچنین وصول عوارض نوسازی بوسیله شهرداری در داخل آن انجام می گیرد .

بطور کلی محدوده قانونی یک شهر عبارتست از محدوده ای که بر اساس نیازمندیهای اقتصادی ، اجتماعی و فیزیکی شهر برای آینده آن با توجه به امکانات مالی شهرداری ، برنامه های عمرانی ، تأمین خدمات شهری و همچنین امکانات توسعه در آینده بنحوی تعیین می گردد که حداقل در پنج سال آینده احتیاج به تجدید و تغییر در آن نباشد .

1ـ3) مشخصات محدوده قانونی :

محدوده قانونی شهرها دارای مشخصات زیر می باشد :

محدوده قانونی نباید بزرگتر از حدی باشد که شهرداری امکان تأمین خدمات شهری را برای مدت 5 سال آینده نداشته باشد .

توسعه منطقی آتی شهر را در مدت مورد نظر در برگیرد ( شهرهای دارای طرحهای جامع و هادی معتبر معیارهای مطالعاتی طرحهای مذکور درخصوص سرانه های مورد نیاز جمعیت شهر ملاک بوده و در سایر شهرها ، سرانه ها بر اساس دستورالعمل تهیه طرحهای هادی می باشد . )

حتی الامکان تأسیسات و امکانات موجود و در دست اقدام شهر ( تأسیسات آب و فاضلاب ، کشتارگاه ، ترمینال ، گورستان و ... ) را در بر گیرد .

حتی الامکان آن قسمت از خارج محدوده قانونی شهر را که در گذشته عوارض ( از جمله عوارض نوسازی ) می پرداختند در بر بگیرد .

حتی الامکان از در بر گرفتن باغات و اراضی که باعث ایجاد و احداث ساختمان در آنها می شود اجتناب ورزد .

حتی الامکان مناطقی را که خارج از محدوده بوده ، ولی شهرداری ارائه خدمات در آنها می نموده دربرگیرد .

1ـ4) حریم شهر :

بطور کلی حریم شهر عبارتست از اراضی و املاک متصل به حد خارجی محدوده ، قانونی شهر که حدود آن طبق تشریفات مقرر در قانون شهرداری و این دستور العمل تعیین می شود . حدود آن با توجه به تعریف حریم تا شعاعی در نظر گرفته شود که هر نوع عملیات عمرانی و فعالیتهای ساختمانی در آن مستقیماً روی شهر مؤثر باشد . حریم شهر در مقیاس منطقه ای باید طوری تعیین و مشخص گرددکه با حریم شهرهای مجاور تداخل نکرده و در حداکثر رشد خود منطبق بر حوزه شهری بوده و تا پنجاه سال آتی نیازی به تجدید نظر و تغییر نداشته باشد .

تبصره : نظر به اینکه محدوده قانونی مصوب که بر اساس ماده 2 قانون شهرداریها تعیین و به تصویب وزارت کشور رسیده باشند ، ایجاد حقوقی متقابل بین شهرداری و شهروندان می نماید . لذا سطح محدوده پیشنهادی نباید از محدوده قانونی مصوب و موجود بصورت مذکور کوچکتر باشد .

1ـ5) خصوصیات و مشخصات حریم شهر :

طبق ماده 99 قانون شهرداریها ، شهرداریها مکلفند در مورد حریم شهر اقدامات زیر را معمول دارند .

ـ تعیین حدود حریم و تهیه نقشه جامع با توجه به توسعه احتمالی شهر

ـ تهیه تمهیداتی برای کلیه اقدامات عمرانی از قبیل قطعه بندی ، تفکیک اراضی ایجاد ساختمانی و باغ و خیابان کشی ، ایجاد کارگاه و کارخانه و همچنین تهیه تمهیدات مربوط به حفظ بهداشت عمومی مخصوص به حریم شهر با توجه به نقشه عمرانی شهر .

1ـ6) حوزه استحفاظی ـ تصویب نامه هیأت وزیران :

هیأت وزیران در جلسه مورخ 10/12/1367 با توجه به پیشنهاد 8421مورخ 12/10/62 وزارت مسکن و شهرسازی و پیشنهاد 14668/3/1 مورخ 29/9/1367 وزارت کشور و به استناد ماده 17 قانون زمین شهری ، تعاریف محدوده قانونی و حریم استحفاظی شهرها ، مورد عمل قانون زمین شهری را جهت الحاق به آئین نامه اجرائی قانون مزبور بشرح زیر تصویب نمودند :

1ـ محدوده قانونی شهرها ، مورد عمل قانون زمین شهری محدوده ای است که مطابق تبصره 1 ماده 4 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362 تعیین می شود . بدیهی است در تصویب محدوده مزبور طرحهای جامع معتبر شهرها لحاظ خواهد شد .

2ـ حریم استحفاظی موضوع قانون زمین شهری عبارتست از حریم مصوب شهرها که بزرگتر و برگیرنده محدوده قانونی بوده و در اجرای ماده 99 قانون شهرداری تعیین شده یا می شود چنانچه محدوده نهائی مشخص شده در طرح مصوب جامع یا هادی شهر بزرگتر از محدوده قانونی مصوب شهر و در شهرهای دارای حریم مصوب بزرگتر از حریم شهر باشد . محدوده نهائی طرحهای مذکور حریم استحفاظی محسوب خواهد شد . در این صورت انجام اقداماتی از قبیل صدور پروانه ساختمان مساحت و زیر بنا و ... موضوع آئین نامه مربوط به استفاده از اراضی و احداث بنا و تأسیسات در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها مصوب 1355 بر روی اراضی حد فاصل بین محدوده قانونی یا حریم مصوب شهر حدود نهائی طرحهای مذکور بر اساس مقررات آئین نامه مزبور و یا رعایت تصمیمات شورای عالی شهر سازی صورت خواهد گرفت .

1ـ7) حوزه شهری :

بر اساس تبصره 4 ماده 4 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری ، حوزه شهری به کلیه نقاطی اطلاق می شود ، که در داخل و خارج محدوده قانونی شهر قرار داشته و از حدود ثبتی و عرفی واحدی تبعیت کند .

2ـ قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران

2ـ1) تشکیلات :

ماده 1 ـ به منظور پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی ، اقتصادی ، عمرانی ، بهداشتی ، فرهنگی ، آموزشی ، پرورشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم و نظارت بر امور روستا ، بخش . شهر و شهرک ، شوراهایی به نام شورای اسلامی روستا ، شهر و شهرک بر اساس مقررات این قانون تشکیل می شود .

ماده 2 ـ مقصود از « شورا » در این قانون شوراهای اسلامی روستا ، بخش ، شهر و شهرک می باشد .

ماده 3 ـ دوره فعالیت هر شورا از تاریخ تشکیل چهار سال خواهد بود و انتخاب مجدد آن بلامانع است .

ماده 4ـ تعداد اعضای شورای اسلامی روستاهای تا 1500 نفر جمعیت سه نفر و روستاهای بیش از 1500 نفر جمعیت و بخش پنج نفر خواهد بود .

ماده 5 ـ در هر بخش شورای بخش با اکثریت نسبی از بین نمایندگان منتخب شوراهای روستاهای واقع در محدوده بخش تشکیل می شود و در صورتی که عضو معرفی شده از شورای روستا به عضویت اصلی و عالی البدل شورای بخش انتخاب شود از عضویت شورای روستا خارج نخواهد شد .

ماده 6 ـ شورای بخش پس از تشکیل حداقل سه چهارم شوراهای روستاهای تابع بخش تشکیل می گردد .

تبصره : از یک روستا بیش از یک نفر نباید در شورای بخش حضور داشته باشد و در صورتیکه تعداد روستاهای بخش کمتر از پنج روستا باشد اعضا شورای بخش از میان مجموع اعضای شوراهای روستاها انتخاب خواهند شد و نهایت حداقل باید از هر روستا یک نفر انتخاب گردد.

ماده 7 ـ تعداد اعضای شوراهای اسلامی شهر و شهرک بشرح زیر تعیین می شود .

الف : شهرکها از دویست خانوار تا هزار خانوار ، سه نفر و از هزار خانوار به بالا ، 5 نفر .

ب: شهرهای تا 50 هزار نفر ، 5 نفر .

ج: شهرهای بیش از 50 هزار تا دویست هزار نفر جمعیت ، 7 نفر

د: شهرهای بیش از 200 هزار تا یک میلیون نفر جمعیت ، 9 نفر

هـ : شهرهای بیش از یک میلیون نفر جمعیت ، 11 نفر

و : شهر تهران ، 15 نفر

تبصره ـ ملاک تشخیص جمعیت هر شهر و روستا آخرین سرشماری جمعیتی خواهد بود .

ماده 8 ـ تعداد اعضای علی البدل شوراها از دو تا شش نفر به تناسب تعداد اعضای اصلی هر شورا با اولویت از لحاظ تعداد آراء بعد از حائزین اکثریت قرار می گیرند .

در صورتی که تعداد داوطلبان کمتر از مجموع اعضای اصلی و علی البدل باشد تعداد مازاد بر اعضای اصلی به عنوان اعضای علی البدل انتخاب می شوند و در صورتیکه تعداد داوطلبان برای تشکیل شورا کمتر از تعداد اعضاء اصلی باشد انتخابات برگزار نخواهد شد .

ماده 9ـ هر گاه عضو یا اعضائی به هر دلیل از عضویت شورا خارج شوند ، از اعضای علی البدل برای عضویت در شورا به ترتیب آراء دعوت می شود .

ماده 10 ـ نمایندگان شورای اسلامی ، استانداران ، فرمانداران ، بخشداران ، دهیاران و مدیران کل و رؤسای ادارات می توانند در جلسات شورای اسلامی حوزه مسئولیت خود بدون حق رأی شرکت کنند .

تبصره : شوراها در صورت ضرورت و بنا به دعوت دهیار ، بخشدار و فرماندار ذیربط موظف به تشکیل جلسه فوق العاده می باشند . این دعوت باید کتبی و با تعیین وقت قبلی و ذکر دستور جلسه باشد .

ماده 11 ـ در صورت دعوت شوراهای اسلامی روستا از دهیار ، شهرکها و شهرهای واقع در محدوده بخش از بخشدار و شهر مرکز شهرستان از فرماندار ، مقامات مذکور موظف به شرکت در جلسات شورای مربوط می باشند . این دعوت باید کتبی و با تعیین وقت قبلی و ذکر دستور جلسه انجام پذیرد . در صورت خود داری مقامات مذکور از شرکت در جلسات شورای مربوط بدون عذر موجه ، توسط مسئول مافوق کتباً مورد تذکر و در صورت تکرار مورد توبیخ قرار خواهند گرفت .

ماده 12 ـ شورای روستا و شورای بخش در واحدها و عناصری از تقسیمات کشوری تشکیل می شود که به ترتیب طبق مواد 2 و 3 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری به نام روستا و بخش شناخته شده باشند .

ماده 13 ـ در مجتمع های مسکونی واقع در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها روستاها که واحدهای مسکونی آن بصورت مستقل یا آپارتمان قابل تملک اشخاص باشد و طبق مقررات شهرک خوانده شود شورائی به نام شورای اسلامی شهرک تشکیل می گردد .

تبصره : مکانهای جمعیتی خارج از محدوده قانونی و حریم شهر که حداقل دارای 200 خانوار بوده و عرفاً شهرک نامیده می شود بنا به تشخیص وزارت کشور و صرفاً به جهت ایجاد شورای اسلامی مشمول انجام امر انتخابات شورای اسلامی شهرک شده و وظایف و اختیارات مندرج در این قانون مربوط به شورای شهرک در آن اجرا و سایر مقررات مربوط به آن مکان تابع مقررات خاص خود می باشد .

ماده 14 ـ هر فرد می تواند فقط عضو یک شورا باشد .

تبصره : اعضای شورای اسلامی روستا که به عضویت اصلی یا علی البدل شورای اسلامی بخش انتخاب می شوند از شمول این ماده مستثنی هستند .

ماده 15 ـ جلسات شوراها با حضور دو سوم اعضای اصلی رسمیت می یابد و تصمیمات به اکثریت مطلق آرای حاضرین معتبر می باشد .

ماده 16ـ اولین جلسه شوراها ظرف یک هفته بعد از قطعی شدن انتخابات به دعوت مسئولین واحدهای تقسیمات کشوری حوزه های انتخابیه و با ریاست مسن ترین اعضا تشکیل می شود و از بین خود یک رئیس و یک نائب رئیس و حداقل یک منشی انتخاب می نمایند .

2ـ2) وظایف شوراها

ماده 68ـ وظایف و اختیارات شورای اسلامی روستاها عبارتست از :

الف : نظارت بر حسن اجرای تصمیم های شورای اسلامی روستا .

ب : بررسی و شناخت کمبود ها ، نیازها و نارسائیهای موجود در روستاها و تهیه طرحها و به پیشنهادهای اصلاحی و عملی در این زمینه ها و ارائه آن به مقامات مسئول ذیربط